in Diritto&Diritti ottobre 2001 di Luca Bauccio, avvocato in Milano

L’individuazione della nozione di reato politico in relazione al divieto di estradizione pone all’interprete un problema di carattere sistematico: vale a dire quale normativa debba ritenersi applicabile con riferimento agli artt. 8 c.p. e agli artt. 10 e 26 della Costituzione.

In dottrina e giurisprudenza, infatti, non vi è accordo, essendovi chi rintraccia la nozione di reato politico nel disposto dell’art. 8 c.p. e chi, invece, ricorre in via autonoma e primaria all’art. 10 della Costituzione, con tutti i corollari logico-giuridici conseguenti.
La distanza tra le due opinioni, le quali non esauriscono il panorama dottrinario in materia ma rappresentano i due filoni più autorevoli ed aggiornati, pare ai più assai rilevante, tanto da incidere profondamente sulla nozione di reato politico e sulle conseguenze ad esso connesse.

Di questo contrasto si è fatta interprete la giurisprudenza, la quale negli anni non ha ancora trovato un orientamento unitario, oscillando tra decisioni di segno diametralmente opposto.
Secondo il primo orientamento la nozione di reato politico è data dall’art. 8 c. 3 del c.p., il quale così recita: “Agli effetti della legge penale, è delitto politico ogni delitto, che offende un interesse politico dello Stato, ovvero un diritto politico del cittadino. E’ altresì considerato delitto politico il delitto comune determinato, in tutto o in parte, da motivi politici”.

Un secondo orientamento rintraccia la nozione di reato politico in via autonoma e primaria nell’art. 10 della Costituzione e nelle norme internazionali in subiecta materia, ritenendo abrogato, per conseguenza, l’art. 8 del c.p.
Tale ultimo orientamento appare ispirato da un lato dall’esigenza di consentire l’estradizione per reati riprovevoli e odiosi che per la formulazione neutra dell’art. 8 c.p. sarebbero scampati al giudizio del paese richiedente e dall’altro paiono il frutto del mutato contesto politico-sociale e dell’esigenza sempre più avvertita di promuovere una convinta e coerente politica di collaborazione giudiziaria internazionale.

Invero l’esigenza di approntare una tutela transizionale del crimine si fa di estrema attualità anche con riferimento all’ingresso in ciascuno stato europeo di uomini provenienti da diversi paesi del mondo, spesso teatro di drammatici conflitti o di acute crisi sociali e politiche, con il rischio quindi che tali situazioni possano trovare proprio nei paesi ospitanti un luogo ideale per rigenerarsi in dannose metastasi.

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Pur non essendo possibile una disamina accurata di tutte le argomentazioni poste a sostegno delle opposte tesi si tenterà un riepilogo ed un aggiornamento delle riflessioni in materia, alla luce della più recente giurisprudenza.
Come sopra accennato un primo orientamento [1]ritiene che la nozione di reato politico vada desunta dall’art. 8 c. 3 c.p.
La norma in oggetto, indubbiamente concepita in chiave repressiva, (in armonia con il contesto storico e politico del tempo), ha come effetto di assimilare al delitto (rectius: reato) politico l’azione mirata ad offendere la personalità dello Stato o un diritto politico del cittadino sia in via diretta ed intrinseca (reato oggettivamente politico) sia in via indiretta, attraverso azioni aventi un fine parzialmente politico (reato soggettivamente politico). L’art. 8 c.p., collocandosi in un’ottica di tutela della personalità dello stato e dei diritti politici del cittadino, intesi come i beni giuridici protetti, rinuncia a “discriminare” o selezionare tra le azioni idonee a rientrare in siffatte categorie.

Per l’orientamento in esame il sopravvenire degli artt. 10 e 26 della Costituzione non ha intaccato la vigenza della preesistente disciplina dettata dal codice penale, posto che le norme costituzionali citate, nel riaffermare il divieto di estradizione per i reati politici non hanno dato una definizione autonoma di reato politico, di tale che se ne è dedotta l’avvenuta costituzionalizzazione dell’art. 8 c. 3 c.p.

Parimenti, il rilievo secondo cui non fosse volontà del Costituente dare una definizione alternativa di reato politico sarebbe confermato “dal tenore di altre disposizioni costituzionali ove è contenuto un espresso richiamo a situazioni di carattere “politico”, ove però non v’è traccia di una definizione di motivo politico, proprio al fine di evitare qualsiasi trattamento discriminatorio per motivi ideologici” [2]. Sempre in sede Costituente veniva osservato che il contenuto della nozione di reato politico era più “una materia riguardante i codici che non la Costituzione” [3].
In definitiva si è ritenuto che l’assenza nella Carta Costituzionale di una nozione di reato politico non può che comportare l’applicazione dell’art. 8 c. 3 c.p., il quale appunto con l’inciso “agli effetti della legge penale”, non lascerebbe spazio per una diversa formulazione della nozione di reato politico e renderebbe altresì obbligata la sua applicazione in materia estradizionale.

Su queste basi, diverse pronunce giurisprudenziali, dall’immediato dopoguerra in avanti, hanno negato l’estradizione per reati ritenuti politici, la cui nozione è stata ricostruita proprio alla luce del citato art. 8 c.p. [4]
La recente dottrina favorevole alla nozione di reato politico ai sensi dell’art. 8 c. 3 c.p. ha messo in luce come, pur condividendosi le preoccupazioni di una eccessiva “soggettivizzazione” del reato politico, non siano condivisibili le opposte teorie tendenti a ricostruire il reato politico in via autonoma ossia “alla luce delle libertà democratiche garantite dalla nostra Costituzione” ex art. 10 c. 3 Cost. [5]. Nota la dottrina richiamata come la previsione di una gamma di significati integranti la nozione di delitto politico desunto dalla Costituzione si caratterizzi per l’estrema indeterminatezza e per l’assenza di criteri delimitativi finendo “per dovere ammettere una coincidenza della nozione costituzionale con quella di cui all’art. 8” [6].

Quest’ultima opinione ha il merito di individuare quale base di partenza per una corretta contestualizzazione delle spinte riformatrici da cui nasce l’orientamento opposto (infra) e pur nell’ottica di un sostanziale rifiuto di interpretatio abrogans dell’art. 8 c.p., il disagio per una normativa che sembra non piegarsi con sufficiente docilità alle esigenze repressive e di collaborazione internazionale.

Gli interpreti di tale disagio, e siamo al secondo degli orientamenti in esame, spesso in ordine sparso e con non univoche e collimanti argomentazioni, hanno sostenuto l’avvenuta abrogazione dell’art. 8 c.p. per effetto della normativizzazione della nozione di reato politico da parte della (successiva) Carta Costituzionale che agli artt. 10, c. 4 e 26, c. 2 (il cui portato è concordemente ritenuto assimilabile [7]) avrebbe operato una sorta di mutazione genetica della nozione di reato politico, non più coincidente e compatibile con quella coniata dall’art. 8 c. 3 c.p.
Orbene, su tale base interpretativa, si è ritenuto che il vuoto definitorio delle norme costituzionali in ordine alla nozione di reato politico, sia solo apparente in quanto essa sarebbe agevolmente desumibile dall’insieme dei principi costituzionali, giusto il disposto del c. 3 dell’art. 10. I richiamati principi costituzionali, dunque, offrirebbero sicuri criteri definitori, in quanto riconducibili all’ordito afferente le libertà democratiche garantite dalla Costituzione così come delineate proprio dal c. 3 dell’art. 10 Cost., con riferimento al diritto d’asilo [8].
L’opinione dottrinale in esame pone in evidenza come la nozione di reato politico contenuta nell’art. 10, IV c. debba essere ricavata dallo spirito delle norme costituzionali. Pertanto, è stato osservato che “la Costituzione fornisce al riguardo un punto di riferimento assai preciso, indicando nel III comma –i valori che devono essere salvaguardati e che devono costituire in ultima istanza la cartina di tornasole non solo per concedere l’asilo, ma anche per negare l’estradizione: “le libertà democratiche garantite dalla Costituzione italiana” [9].
L’orientamento in parola riconduce l’estensione dei criteri discretivi di cui al comma 3 dell’art. 10 Cost. alla nozione di reato politico sulla considerazione che la nostra Costituzione non poteva di certo riconoscere protezione a chi si era macchiato dei reati negatori dello spirito e dei principi della Costituzione [10].
Si rifà a quest’ultimo orientamento l’opinione di chi ritiene che il parametro di riferimento per una nozione di reato politico siano tanto le norme costituzionali quanto quelle internazionali introdotte dall’art. 10 c. 1 della Costituzione [11].
Cosicché, per una nozione di reato politico dovrà aversi riguardo tanto all’ordinamento interno quanto a quello internazionale, dovendosi concludere che rimangono esclusi dal novero di reato politico quei reati esclusi espressamente dalla norma internazionale, dalle consuetudini o perché contro iura gentium.
Conformemente, la Corte di Cassazione [12] ha escluso il ricorrere del divieto di estradizione quando ha riconosciuto nei fatti-reato oggetto della richiesta di estradizione una potenzialità offensiva indiscriminata e connotata dei requisiti tipici dell’azione terroristica. In questo caso la Corte, motiva affermando che quando il reato ha costituito un pericolo collettivo per la vita, l’integrità fisica o la libertà delle persone o si sia ricorso a mezzi crudeli o malvagi, non opera il divieto costituzionale di estradizione giusta la previsione dell’art. 10 della Costituzione “laddove prevede che l’ordinamento giuridico italiano si conformi alle norme di diritto internazionale generalmente riconosciute e così recepisce il carattere contra iura gentium di simili atti terroristici”.
In altra pronuncia la Corte di Cassazione [13], dopo aver escluso la connotazione del fatto come terroristico ai sensi della Convenzione di Strasburgo contro il terrorismo (legge 26 novembre 1985 L. n. 719) ha parimenti escluso l’operare del divieto di estradizione in quanto il “fine terroristico” vieterebbe la configurabilità del fatto come politico [14], perché in violazione dei principi costituzionali.
La sentenza da ultimo citata si segnala di particolare interesse in quanto stabilisce che la “finalità di terrorismo”, pur non coincidente con la nozione che ne dà la norma internazionale (art. 1, Conv. Strasb.), fa venire meno la compatibilità dei reati con i principi costituzionali, con una evidente dilatazione delle eccezioni alla nozione di reato politico.
Critiche
Limitando il nostro sguardo all’orientamento dottrinario e giurisprudenziale da ultimo citato, non possiamo mancare di evidenziare alcuni rilievi critici che rendono impraticabile, a nostro giudizio, la soluzione interpretativa che vorrebbe ricavare dalla nozione di “libertà democratiche” di cui al comma 3 dell’art. 10 il parametro per definire il reato politico.
Occorre premettere, anzitutto, che non esiste una nozione di reato politico direttamente rintracciabile nelle norme internazionali. L’art. 1 della Convenzione di Strasburgo sul terrorismo, lungi dal definire il reato politico, si limita ad elencare, infatti, i casi in cui un reato non può considerarsi politico [15].
Per quanto attiene all’ordinamento interno, poi, il richiamo alla nozione di “libertà democratiche” di cui al comma 3 dell’art. 10 Cost. non pare, anche a voler concedere l’applicabilità del c. 3, art. 10 Cost., correttamente formulato. L’orientamento criticato, infatti, allarga la portata della norma predetta giungendo a richiedere, ai fini della configurabilità del reato politico, che l’azione sia, non solo come vorrebbe la lettera del c. 3 speculare alla negazione delle libertà democratiche, ma anche diretta ad affermare le stesse “libertà democratiche”. Per vero il comma 3 dell’art. 10 della Costituzione afferma il principio che la “negazione” delle libertà democratiche fa emergere il diritto d’asilo, senza che possa incidere in alcun modo il sistema di valori ai quali fa riferimento lo straniero richiedente asilo. Ne discende che l’art. 10 co. 3 riconosce il diritto d’asilo tutte le volte in cui sia riscontrabile nel paese d’origine una situazione di restrizione delle libertà costituzionalmente riconosciute dal paese ospitante, incidente sulla condizione soggettiva del richiedente e senza che abbia alcun rilievo l’indagine sulle idee e sui comportamenti del richiedente. Tale interpretazione, conforme allo spirito liberale della nostra costituzione e comunemente seguita da giurisprudenza e dottrina [16], trova un argomento di conferma anche nei lavori preparatori in sede Costituente, ove si affermò una nozione di asilo politico tutta imperniata sulla negazione delle libertà democratiche qualunque fosse il credo politico dello straniero richiedente ed indipendentemente dalla persecuzione causata dalla difesa attiva dei diritti di libertà riconosciuti dalla Costituzione [17].
L’asserita esistenza di un paradigma di principi costituzionali a favore dei quali deve essere proiettata l’azione criminosa, solleva altresì forti dubbi, in ordine alla congruenza e praticabilità di un siffatto criterio.
Si verte, come noto, in tema di reati che afferiscono ad una dimensione magmatica del vivere sociale, refrattaria a rigide semplificazioni. Niente è più opinabile del pensiero umano, sempre mutevole, specie quando esso si proponga di assurgere a paradigma del vivere aggregato, a weltaschaung valevole per tutti i consociati ed anche quando tale pensiero si solidifica in un catalogo di principi, formule ideologiche o programmi concreti pronti per l’uso. Altrettanti dubbi sorgono se si pensa che chi è chiamato a svolgere una indagine così pervasiva e “compromettente”, non è (solo) un’autorità politico-amministrativa, ma anche un giudice che, non si comprende con quali mezzi ed in base a quali criteri, dovrebbe discernere tra i meandri di programmi ideologici, fatti storicamente accertati e fatti storicamente controversi, il senso e le finalità delle azioni poste in essere all’estero contro uno stato o un cittadino. L’ampia gamma di diritti riconosciuti dalla nostra Costituzione ha una razionalità nella misura in cui si stabilisce una gerarchia ed un equilibrio che è speculare alla società alla quale si rapporta storicamente; tuttavia come pretendere di applicare gli stessi parametri valoriali e gerarchici con riferimento a contesti sociali e culturali diversi? In base a quali criteri ritenere costituzionalmente compatibile il diverso rapporto di forza o se si vuole il diverso equilibrio tra principi pur sempre riconosciuti dalla Costituzione? Se a questo si aggiunge che i principi costituzionali non dispongono sempre di un apparato descrittivo di immediata attuazione si comprende come l’impostazione ermeneutica in esame rischi di sconfinare nell’arbitrio, nel puro soggettivismo valutativo.
Il Giudice, dunque, diventerebbe, per effetto della soluzione interpretativa in esame, un giudice della legittimità costituzionale del fatto.
Ma le aporie non si fermano qui: se infatti può dirsi operante il divieto di estradizione solo con riferimento al fatto diretto ad attuare i principi della Costituzione, si deve concludere che, come è stato osservato, potremmo dirci di fronte ad un reato-politico solo quando l’agente ha posto in essere un reato che tale non è per il nostro ordinamento [18].
Ai fini estradizionali il reato politico sarebbe in realtà un fatto non penalmente sanzionato dal nostro ordinamento, per il quale opererebbe il divieto di estradizione ai sensi dell’art. 13 del c.p. per difetto della doppia incriminabilità, e, aggiungiamo, il divieto di espulsione conseguente al riconoscimento del diritto asilo ai sensi del comma 3 dell’art. 10.
In effetti, l’orientamento in esame pare aver coniato una nozione di reato politico purificato, emendato del connotato criminale, di modo che esso finisce per coincidere con un fatto-politico piuttosto che con un “reato politico”. Cosicché, considerato il comma IV un doppione inutile del comma III, o comunque affetto da una interdipendenza che lo fa apparire pleonastico, privo di autonomia, si giunge a far coincidere il reato politico con il fatto legittimante la concessione dell’asilo, intendendo come tale solo il fatto orientato ad affermare i valori e le libertà democratiche sancite nella Carta Costituzionale.
L’orientamento in esame, inoltre, sembra sottostimare l’autonoma formulazione nell’art. 26 comma 2 della Costituzione del divieto di estradizione, laddove, dopo aver richiamato l’esigenza del necessario ricorrere della norma internazionale autorizzativa all’estradizione, si stabilisce che “in ogni caso” è fatto divieto di estradizione del cittadino (ed anche dello straniero, si veda supra [19]), per reati politici [20].
Conseguenze ed incongruenze sul piano logico-giuridico
Applicando i criteri stabiliti dall’orientamento da ultimo in esame, lo stabilimento della natura politica di un fatto finisce per coincidere, con un esame dell’ordinamento giuridico del paese straniero nonché con un giudizio di valore in ordine alla legittimità internazionale di istituzioni politiche straniere e delle condotte politiche da queste poste in essere. Perdipiù, tale valutazione avverrebbe in un’ottica non già squisitamente umanitaria ma in un’ottica di limitazione o comunque inibizione del potere dello stato estero di perseguire l’autore di un reato. Un siffatto giudizio, il quale necessariamente richiederebbe un adeguato corredo motivativo, farebbe coincidere il riconoscimento della politicità dell’atto con un atto in ultima analisi politico.
In un tale scenario il compito dell’interprete si sovraccarica di simbolismi, si complica oltremodo per il concorrere di fini inestricabili ed incompatibili.
Se si sceglie di applicare i criteri ermeneutici formulati dall’orientamento in esame, infatti, il compito dell’interprete diventerà estremamente gravoso, specie con riferimento a situazioni limite ma non per questo meno perniciose. Si pensi ai sistemi sospettati di essere c.d. democrazie apparenti, ove i baluardi della democrazia (elezioni libere, libero accesso alla vita politica, religiosa, libertà di manifestazione del pensiero ecc.) esistono solo come facciata ed ingannevolmente, o anche solo in modo intermittente [21].
Ma l’orientamento in esame sconta, a nostro parere, un’altra critica.
L’Italia risulta firmataria di numerose convenzioni ed in particolare della Convenzione europea di assistenza giudiziaria (resa esecutiva in Italia con legge 30 gennaio 1963, n. 300) e della già citata Convenzione di Strasburgo sul terrorismo. Tali convenzioni, siglate fra i paesi europei [22] hanno come presupposto il riconoscimento della reciproca legittimità politico internazionale e ancor più la comune condivisione dei valori di democrazia e di collaborazione. Orbene, considerare condizione indefettibile per il riconoscimento della “politicità” del reato la negazione delle libertà fondamentali e una attività rivolta ad affermare i principi fondamentali della Costituzione, implicherebbe una insuperabile contraddizione posto che da un lato si siglerebbero accordi che hanno come presupposto la democraticità e omogeneità politica e giuridica degli ordinamenti dei paesi sottoscrittori e dall’altro si prevederebbe la facoltà di non estradare per motivi politici nel paese estero sottoscrittore della Convenzione abbia posto in essere atti e condotte negatori delle libertà democratiche riconosciute dalla nostra Costituzione. Sembra, una tale conclusione, non in armonia con le premesse politiche e giuridiche delle convenzioni predette e pertanto, pur tenendo conto della ipotetica involuzione degli ordinamenti democratici in regimi totalitari, si deve ritenere che i paesi europei sottoscrittori hanno ritenuto all’atto della loro firma e della ratifica di aderire ad una nozione diversa di reato politico, applicabile nel contesto della Convenzione senza ovviamente denegare le ragioni ed i presupposti politici e giuridici delle Convenzioni stesse.
Conclusioni
Rebus sic stantibus, e senza la pretesa di aver esaurito l’argomento, non sembra possibile ricorrere ad una nozione di reato politico diversa da quella di cui all’art. 8, c. 3 c.p. Qualunque attività di tipo ermeneutico tendente ad individuare una nozione costituzionale di reato politico diversa da quella data dall’art. 8 c.p. non trova alcun riscontro nella voluntas legis e trova un ostacolo negli indefettibili principi di tassatività e determinatezza. Il legislatore, infatti, quando ha voluto introdurre deroghe al divieto di estradizione per reati astrattamente catalogabili come “politici” ai sensi dell’art. 8 c.p. lo ha fatto con una norma costituzionale ad hoc, così come accaduto con la legge in materia di genocidio (cfr. legge costituzionale 21.6.97 n. 1, si veda anche art. 1, l. 9.10.67, n. 962).
De iure condendo, ed in considerazione delle forti spinte ad adeguare le norme nazionali ad uno spirito di collaborazione internazionale, non si può non osservare che una “nuova” nozione di reato politico deve prendere atto della sua finalità più intrinseca e della sua necessaria proiezione in un contesto transnazionale.
E’ chiaro infatti che una nozione di reato politico ricavata dall’art. 8 c.p. talvolta potrà determinare una chiusura alla collaborazione tra i diversi paesi. Non va però dimenticato che in gioco sono le libertà fondamentali del cittadino che, solo di fronte allo Stato, trova proprio nel divieto di estradizione per reati politici l’unica forma di difesa. Ed è altrettanto evidente che la nozione di reato politico, comunque la si voglia ricostruire, deve rivelarsi appagante anche e soprattutto con riferimento a realtà istituzionali e politiche di paesi verso i quali non esiste un sistema di regole convenzionali.